一、政策推動(dòng)，保函替代成趨勢(shì)
在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，政策的推動(dòng)對(duì)于保函替代投標(biāo)保證金起到了至關(guān)重要的作用。不少新區(qū)開(kāi)始全面推行政府投資項(xiàng)目保函（保險(xiǎn)）替代投標(biāo)保證金的政策舉措，其中蘭州新區(qū)就是一個(gè)很好的例子。蘭州新區(qū)在取消政府投資項(xiàng)目投標(biāo)保證金的同時(shí)，對(duì)非政府投資公開(kāi)招標(biāo)項(xiàng)目，鼓勵(lì)招標(biāo)人依據(jù)企業(yè)信用情況差異化收取履約、質(zhì)量保證金。并且規(guī)定，對(duì)在工程竣工驗(yàn)收前，已經(jīng)繳納履約保證金或提供履約擔(dān)保的，發(fā)包單位不得同時(shí)預(yù)留質(zhì)量保證金或要求提交工程質(zhì)量擔(dān)保。自全面推行這一替代政策以來(lái)，蘭州中川國(guó)際機(jī)場(chǎng)三期擴(kuò)建工程機(jī)場(chǎng)工程等項(xiàng)目全面采用銀行保函替代現(xiàn)金質(zhì)量保證金、履約保證金繳納方式，有效緩解了企業(yè)資金壓力。
同時(shí)，新區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)和交通管理局對(duì)各項(xiàng)目發(fā)包單位提出了明確要求，各園區(qū)建設(shè)局以及各國(guó)有集團(tuán)公司也肩負(fù)起進(jìn)一步加強(qiáng)宣傳力度的責(zé)任，積極引導(dǎo)招標(biāo)人全面推行工程擔(dān)保替代保證金，持續(xù)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。這樣的政策在降低市場(chǎng)主體制度性交易成本、緩解企業(yè)資金壓力等方面發(fā)揮了重要作用，為企業(yè)參與新區(qū)的政府投資項(xiàng)目招投標(biāo)營(yíng)造了更為良好的環(huán)境。
在一些地區(qū)先行做出示范后，全國(guó)各地眾多地方也紛紛響應(yīng)，積極在公共資源交易領(lǐng)域推行保函替代投標(biāo)保證金的相關(guān)政策。例如樂(lè)山，其公共資源交易中心積極探索使用電子保函，上線投標(biāo)保證金電子保函系統(tǒng)，將線下現(xiàn)金保證轉(zhuǎn)變?yōu)榫€上保函，為企業(yè)帶來(lái)了諸多便利。再看安陸市，也在持續(xù)推動(dòng)相關(guān)政策落地，發(fā)布了《關(guān)于鼓勵(lì)世行貸款項(xiàng)目使用電子保函替代投標(biāo)保證金的通知》，明確要求依法必須招標(biāo)的世行貸款工程建設(shè)項(xiàng)目，各招標(biāo)人（招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)）應(yīng)鼓勵(lì)使用電子保函并在招標(biāo)文件中予以明確。除此之外，還有許多地區(qū)也出臺(tái)了類似政策，如四川省、廣東省、山東省等。
這些地區(qū)的實(shí)踐充分表明，保函替代投標(biāo)保證金在優(yōu)化公共資源交易、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)等方面有著積極的作用，并且正逐漸成為全國(guó)公共資源交易領(lǐng)域的一種主流發(fā)展趨勢(shì)，未來(lái)有望在更多地方、更多項(xiàng)目中得到應(yīng)用。
二、多樣案例，保函替代顯優(yōu)勢(shì)
（一）涉保險(xiǎn)糾紛案例，保函作用凸顯
在廈門曾發(fā)生過(guò)一起涉工程履約保證保險(xiǎn)的民事糾紛案例，凸顯了保函在投標(biāo)過(guò)程中的重要作用。在某工程投標(biāo)環(huán)節(jié)，出現(xiàn)投標(biāo)文件雷同等情況，由于投標(biāo)方采用了保函替代投標(biāo)保證金的方式，保險(xiǎn)公司被牽扯進(jìn)糾紛之中。保函作為一種具有法律效力的擔(dān)保文件，承載著保障招標(biāo)人利益的重要使命。當(dāng)出現(xiàn)可能影響招投標(biāo)公正性的情況時(shí)，保險(xiǎn)公司需要依據(jù)保函條款，核實(shí)投保企業(yè)信息的真實(shí)性、完整性以及是否存在違背誠(chéng)信原則等問(wèn)題。如果確定投保企業(yè)存在違規(guī)行為，保險(xiǎn)公司就要按照保函約定，承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。
通過(guò)這起案例可以清晰地看到，保函在投標(biāo)過(guò)程中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。它一方面能夠約束投標(biāo)企業(yè)，促使其遵守招投標(biāo)規(guī)則，誠(chéng)信參與投標(biāo)；另一方面，在出現(xiàn)意外情況時(shí)，又能切實(shí)保障招標(biāo)人的利益。
（二）各地創(chuàng)新案例，助力企業(yè)發(fā)展
沈陽(yáng)市 “信用保函” 服務(wù)模式
沈陽(yáng)市在公共資源交易領(lǐng)域不斷深化 “放管服” 改革，創(chuàng)新性地推出了投標(biāo)保證金 “信用保函” 服務(wù)模式，這在國(guó)內(nèi)招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域?qū)儆?*之舉。其采取以 “清單制” 為基礎(chǔ)，以信用為核心的閉環(huán)管理模式。優(yōu)先選擇誠(chéng)信創(chuàng)建示范企業(yè)中信用等級(jí)為 AAA 的企業(yè)納入清單，清單內(nèi)的企業(yè)便可使用 “信用保函” 來(lái)代替投標(biāo)保證金和電子保函。而且，清單中企業(yè)為 “信用保函” 向保險(xiǎn)公司、擔(dān)保公司購(gòu)買擔(dān)保服務(wù)所產(chǎn)生的費(fèi)用，由政府以購(gòu)買服務(wù)模式出資解決。
在具體做法方面，首先是“進(jìn)”，沈陽(yáng)市信用協(xié)會(huì)組織發(fā)布通知，企業(yè)可自愿提出申請(qǐng)，經(jīng)評(píng)估后提出擬納入“清單”的企業(yè)名單，再由市發(fā)改委向相關(guān)行業(yè)主管部門征求意見(jiàn)，隨后“清單”在市公共資源交易平臺(tái)公示，同步至市信用共享平臺(tái)，相關(guān)企業(yè)就能享受“信用保函”的政策了。接著是“管”，相關(guān)行業(yè)主管部門、市發(fā)改委、市信用中心對(duì)“清單”中的企業(yè)進(jìn)行日常信用管理，及時(shí)記錄企業(yè)履約情況和失信情況，并將其作為考核企業(yè)的重要憑證。然后是“諾”，“清單”中企業(yè)積極配合相關(guān)行業(yè)主管部門管理，承諾認(rèn)真履行自身職責(zé)，遵守公平、公正、公開(kāi)和誠(chéng)實(shí)守信的原則參與投標(biāo)活動(dòng)。再是“懲”，一旦“清單”中企業(yè)發(fā)生失信行為，失信違諾情況將納入沈陽(yáng)市公共信用信息共享平臺(tái)，通過(guò)“信用中國(guó)（遼寧沈陽(yáng)）”網(wǎng)站公示，同步在沈陽(yáng)市公共資源交易平臺(tái)公示，同時(shí)接受相關(guān)行業(yè)主管部門重點(diǎn)約談，企業(yè)需及時(shí)糾正失信行為，履行相關(guān)責(zé)任，消除不良影響。**是“出”，對(duì)發(fā)生嚴(yán)重失信行為的企業(yè)，取消其“信用保函”使用資格，將其從“清單”中移出，不再納入“清單”。
除此之外，沈陽(yáng)市還實(shí)施了招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)信用評(píng)價(jià)制度，制定《沈陽(yáng)市招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)公共信用綜合評(píng)價(jià)管理辦法》，建立招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)信用評(píng)價(jià)指標(biāo)和模型，由第三方機(jī)構(gòu)對(duì)代理機(jī)構(gòu)多方面進(jìn)行信用評(píng)價(jià)，公示結(jié)果，為招標(biāo)人自主選取代理機(jī)構(gòu)提供參考。同時(shí)，推行交易全主體和評(píng)標(biāo)專家誠(chéng)信承諾制度，分別制定各方的《誠(chéng)信承諾書(shū)》模板，實(shí)現(xiàn)全經(jīng)營(yíng)主體以及評(píng)標(biāo)專家均簽訂誠(chéng)信承諾書(shū)，并進(jìn)行公示接受社會(huì)監(jiān)督。另外，實(shí)施不良行為監(jiān)督，制定出臺(tái)《沈陽(yáng)市公共資源交易不良行為問(wèn)題清單及責(zé)任追究目錄》，形成完備的監(jiān)督治理體系。
“信用保函”制度實(shí)施以來(lái)，成效顯著。截至目前，全市已有眾多企業(yè)納入“清單”，享受政策紅利。并且組織開(kāi)發(fā)上線了“信用保函”2.0 系統(tǒng)，運(yùn)用區(qū)塊鏈等**技術(shù)，實(shí)現(xiàn)開(kāi)具保函全流程電子化，既能保障企業(yè)“數(shù)字資產(chǎn)”的安全性，又解決了信息虛假、交易主體間的信任危機(jī)等行業(yè)痛點(diǎn)問(wèn)題。近年來(lái)，“信用保函”累計(jì)出函數(shù)量可觀，為企業(yè)節(jié)省了大量保費(fèi)，釋放了可觀的流動(dòng)資金，切實(shí)為企業(yè)緩解了資金壓力，還規(guī)范了代理行為，強(qiáng)化了交易主體誠(chéng)信意識(shí)，減少了公共資源交易失信行為的發(fā)生。
肥西縣推廣應(yīng)用投標(biāo)電子保函
肥西縣為進(jìn)一步優(yōu)化招投標(biāo)營(yíng)商環(huán)境，公共資源交易中心積極推廣電子保函替代投標(biāo)保證金，不斷提升市場(chǎng)主體招投標(biāo)便利度。
在主要做法上，一方面完善投標(biāo)保證金相關(guān)政策，修訂完善《肥西縣公共資源交易中心投標(biāo)保證金管理辦法》，增加了投標(biāo)單位提交投標(biāo)擔(dān)保方式等相關(guān)條款，從政策制度層面支持和鼓勵(lì)投標(biāo)電子保函的使用；另一方面加強(qiáng)宣傳，**服務(wù)。通過(guò)交易大廳窗口、電子大屏幕等多種方式積極推廣宣傳電子保函相關(guān)政策，讓企業(yè)了解其優(yōu)勢(shì)，還通過(guò)開(kāi)展“走進(jìn)招投標(biāo)”活動(dòng)、召開(kāi)營(yíng)商環(huán)境座談會(huì)等方式**征集意見(jiàn)，普及電子保函相關(guān)業(yè)務(wù)知識(shí)，結(jié)合信息技術(shù)推進(jìn)電子保函的**使用。
從取得的成效來(lái)看，目前，肥西縣在交易平臺(tái)開(kāi)放對(duì)接 10 家銀行金融機(jī)構(gòu)出具電子保函，房建、市政、交通等所有工程建設(shè)項(xiàng)目的投標(biāo)保證金繳納方式均可使用電子保函，實(shí)現(xiàn)了全領(lǐng)域覆蓋。這一舉措減少了企業(yè)繳納現(xiàn)金保證金引起的資金占用，幫助企業(yè)節(jié)約現(xiàn)金流，充分釋放市場(chǎng)主體活力，激發(fā)了中小微企業(yè)參與招投標(biāo)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的積極性和主動(dòng)性。而且電子保函均通過(guò)線上辦理，企業(yè)實(shí)現(xiàn)“零跑腿”，減少了時(shí)間成本，提高了公共資源交易效率。例如在 2022 年 1 至 5 月，縣公共資源交易平臺(tái)累計(jì)辦理電子保函 380 余份，涵蓋 125 個(gè)工程建設(shè)項(xiàng)目，為投標(biāo)企業(yè)減輕資金壓力達(dá) 9600 萬(wàn)元，大幅降低了企業(yè)交易資金占用成本。
像沈陽(yáng)市、肥西縣這樣的地區(qū)還有很多，它們通過(guò)各具特色的保函替代投標(biāo)保證金創(chuàng)新模式，在緩解企業(yè)資金壓力、規(guī)范交易活動(dòng)、提升市場(chǎng)主體招投標(biāo)便利度等方面都取得了良好的成效，為其他地區(qū)提供了值得借鑒的范例，也推動(dòng)著全國(guó)公共資源交易領(lǐng)域朝著更加健康、高效的方向發(fā)展。
三、保函優(yōu)勢(shì)，多方位減輕負(fù)擔(dān)
（一）對(duì)投標(biāo)人而言
資金流動(dòng)性提升
在參與投標(biāo)時(shí)，投標(biāo)人往往需要按照要求繳納一定數(shù)額的投標(biāo)保證金，而這部分資金一旦繳納，在投標(biāo)結(jié)束前便處于被占用狀態(tài)，無(wú)法靈活運(yùn)用到其他地方。但當(dāng)使用保函替代投標(biāo)保證金后，情況就大為不同了。比如，一家建筑企業(yè)原本準(zhǔn)備參與多個(gè)項(xiàng)目投標(biāo)，若每個(gè)項(xiàng)目都要繳納高額的現(xiàn)金保證金，可能導(dǎo)致其資金分散且無(wú)法及時(shí)投入到正在進(jìn)行的項(xiàng)目建設(shè)或者新的業(yè)務(wù)拓展中。而采用保函的形式，企業(yè)無(wú)需實(shí)際支出這筆保證金資金，使得資金可以繼續(xù)用于購(gòu)買原材料、支付工人工資、投入新技術(shù)*等其他經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了資金的優(yōu)化配置，大大提升了資金的流動(dòng)性，讓企業(yè)的資金能夠“活起來(lái)”，更好地應(yīng)對(duì)市場(chǎng)中的各種機(jī)遇與挑戰(zhàn)。
成本有效降低
直接繳納投標(biāo)保證金，不僅意味著資金被占用期間的機(jī)會(huì)成本損失，而且在保證金退還過(guò)程中，還可能面臨諸如退還不及時(shí)、手續(xù)繁瑣產(chǎn)生額外溝通成本等問(wèn)題。而保函手續(xù)費(fèi)相較于直接繳納的投標(biāo)保證金成本更低，一般來(lái)說(shuō)，保函手續(xù)費(fèi)只是保證金金額的一個(gè)較小比例。例如，某企業(yè)參與一個(gè)項(xiàng)目投標(biāo)，投標(biāo)保證金要求為 50 萬(wàn)元，如果選擇繳納保證金，這筆資金要一直到投標(biāo)結(jié)束且符合退還條件后才能拿回，期間資金閑置且無(wú)收益；但要是采用保函替代，可能只需支付幾千元的保函手續(xù)費(fèi)即可，極大地降低了投標(biāo)成本。同時(shí)，也避免了因保證金退還環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題而帶來(lái)的額外財(cái)務(wù)成本，從多個(gè)方面為投標(biāo)人節(jié)約了開(kāi)支，使其在投標(biāo)過(guò)程中更具成本優(yōu)勢(shì)。
辦理簡(jiǎn)便快捷
如今，保函的申請(qǐng)和辦理過(guò)程越發(fā)簡(jiǎn)便。很多情況下可以通過(guò)線上操作完成，投標(biāo)人只需在電子保函平臺(tái)上進(jìn)行網(wǎng)上申請(qǐng)，不受時(shí)間、地點(diǎn)限制。就像中鑫中科電子保函，投標(biāo)人可以在其平臺(tái)上進(jìn)行“電子保函”網(wǎng)上申請(qǐng)、提交相關(guān)資料等操作，無(wú)需像以往那樣反復(fù)前往交易中心或銀行寄送資料或申請(qǐng)，只需在網(wǎng)上注冊(cè)電子保函平臺(tái)即可提交申請(qǐng)資料，大大降低了辦理難度和成本。而且，辦理時(shí)所需要提交的材料也相對(duì)簡(jiǎn)單，通常只需要提供招標(biāo)文件“招標(biāo)須知”部分掃描件、企業(yè)的營(yíng)業(yè)執(zhí)照掃描件蓋章等基礎(chǔ)資料即可，像投標(biāo)保函辦理較快的情況下，一個(gè)工作日就能辦理完成，當(dāng)天提供資料掃描件，次日就能夠收到保函原件和發(fā)票，高效便捷的辦理流程為投標(biāo)人節(jié)省了大量的時(shí)間和精力，提高了辦理效率，使其能更專注于投標(biāo)文件的準(zhǔn)備等核心事務(wù)。
（二）對(duì)招標(biāo)人來(lái)說(shuō)
保障自身權(quán)益
招標(biāo)人接受保函作為投標(biāo)保證金替代方式，同樣能夠達(dá)到約束投標(biāo)人行為的目的，確保投標(biāo)人按照規(guī)定履行相應(yīng)義務(wù)。在招投標(biāo)過(guò)程中，招標(biāo)人**擔(dān)心的就是投標(biāo)人出現(xiàn)撤標(biāo)、中標(biāo)后不按要求簽訂合同等情況，而保函的存在就像一道有力的“防線”。比如，當(dāng)投標(biāo)人遞交了投標(biāo)保函后，就意味著其受到保函條款的約束，需在標(biāo)書(shū)規(guī)定的期限內(nèi)，不得中途撤標(biāo)、不得修改原報(bào)價(jià)；若投標(biāo)人中標(biāo)，就必須與招標(biāo)人簽訂合同，并在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)提供銀行的履約保函等。倘若投標(biāo)人未履行這些義務(wù)，那么提供擔(dān)保的銀行或擔(dān)保機(jī)構(gòu)在招標(biāo)人（受益人）提出索賠時(shí)，須按照保函規(guī)定履行賠償義務(wù)，以此來(lái)彌補(bǔ)招標(biāo)人可能遭受的損失，像重新招標(biāo)產(chǎn)生的額外費(fèi)用、因項(xiàng)目延遲開(kāi)展帶來(lái)的預(yù)期收益減少等損失都可以得到相應(yīng)補(bǔ)償，切實(shí)保障了招標(biāo)人在招投標(biāo)過(guò)程中的合理利益。
簡(jiǎn)化工作流程
在傳統(tǒng)的投標(biāo)保證金收取和退還模式下，招標(biāo)人往往需要耗費(fèi)大量精力處理現(xiàn)金往來(lái)、賬目核對(duì)以及保證金退還等繁瑣手續(xù)，這不僅占用了較多的人力和時(shí)間成本，還可能因人工操作而出現(xiàn)錯(cuò)誤和糾紛。相比之下，收取和退還保函則要簡(jiǎn)單許多。例如采用電子保函后，招標(biāo)人能夠通過(guò)線上平臺(tái)直接驗(yàn)證保函的真實(shí)性和有效性，整個(gè)過(guò)程更加高效、透明。同時(shí)，也無(wú)需像處理現(xiàn)金保證金那樣擔(dān)心資金安全和存放問(wèn)題。如此一來(lái)，大大提高了招標(biāo)人的工作效率，使其可以將更多精力投入到對(duì)投標(biāo)文件的評(píng)審以及項(xiàng)目后續(xù)推進(jìn)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)上，減少了在保證金相關(guān)事務(wù)方面的工作量，讓招投標(biāo)工作開(kāi)展得更加順暢、有序。
